碳中和、碳達(dá)標(biāo)規(guī)劃

各級地方政府“碳達(dá)峰”、“碳中和”規(guī)劃及行動方案編制；

高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等各類工業(yè)園區(qū)“碳達(dá)峰”、“碳中和”規(guī)劃及行動方案編制；

能源、鋼鐵等行業(yè)“碳達(dá)峰”、“碳中和”規(guī)劃及行動方案編制；

大型企業(yè)“碳達(dá)峰”、“碳中和”規(guī)劃及行動方案編制。

（一）背景

氣候變化是當(dāng)今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)，在過去的一百多年以來，科學(xué)家發(fā)現(xiàn)全球平均表面溫度(GMST)呈現(xiàn)上升趨勢，2006–2015年這十年觀測的全球平均表面溫度比1850–1900年的平均值高0.87℃-1.0℃。按照目前速度，可能在2040年前后(可能范圍2030-2050)溫升達(dá)到1.5℃，這將給人類社會帶來災(zāi)難性的后果。

在減緩氣候變暖方面，科學(xué)家們普遍認(rèn)為要控制排放到大氣層中的碳以及其他溫室氣體。碳排放是全球性問題，減排需要全世界所有國家的共同協(xié)調(diào)。從上世紀(jì)九十年代開始，已經(jīng)有多輪全球氣候變化的國際協(xié)調(diào)。2015年《巴黎協(xié)定》提出希望將全球氣溫升幅限制在工業(yè)化水平前的1.5℃-2℃，從而降低氣候變化帶來的風(fēng)險和影響。為了達(dá)到這個目標(biāo)，我們要控制向大氣層中排放的碳，從而出現(xiàn)了兩個名詞，一是碳達(dá)峰，二是碳中和。

（二）內(nèi)容

碳中和（carbon neutrality），節(jié)能減排術(shù)語，是指企業(yè)、團(tuán)體或個人測算在一定時間內(nèi)，直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、節(jié)能減排等形式，抵消自身產(chǎn)生的二氧化碳排放，實現(xiàn)二氧化碳的“零排放”。而碳達(dá)峰則指的是碳排放進(jìn)入平臺期后，進(jìn)入平穩(wěn)下降階段簡單地說，也就是讓二氧化碳排放量“收支相抵”。

2020年9月22日，中國政府在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”

2021年3月5日，2021年國務(wù)院政府工作報告中指出，扎實做好碳達(dá)峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。

碳達(dá)峰（peak carbon dioxide emissions）與碳中和一起，簡稱“雙碳”。

（一）實施碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的現(xiàn)狀

氣候變化是當(dāng)今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)，雙碳目標(biāo)希望能夠減少人類對大氣中碳的影響，遏制氣溫繼續(xù)上升的趨勢。從年排放量看，我國已經(jīng)是世界第一大碳排放國，占到全世界的1/4，基于這一背景，黨中央提出我國力爭在2030年之前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。但是，我們需要了解我國碳排放的五個基本事實。

事實一，總量巨大，但估算具有不確定性。與人類活動相關(guān)的碳排放絕大多數(shù)來源于化石能源的使用，少部分來源于畜牧業(yè)養(yǎng)殖、森林砍伐等。二氧化碳不同于普通商品，看不見、摸不著，碳排放是估算得到的，一般根據(jù)能源消費品種和數(shù)量估算，因此具有不確定性。主要原因有兩個：第一，我國能源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有不確定性。第二，排放系數(shù)存在不確定性，比如煤炭品種質(zhì)量可能影響碳排放系數(shù)。不同機構(gòu)對我國二氧化碳排放總量的估算存在著明顯差距，使用省級能源數(shù)據(jù)與國家能源數(shù)據(jù)進(jìn)行的估算也有較大偏差。

事實二，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主要原因。與其他能源消費大國相比，我國煤炭占比較高，從能源品種來看，煤炭是碳排放的絕對大頭。

事實三，工業(yè)（尤其是制造業(yè)）能源消費與碳排放的比重最大。化石能源是投入品，我們并不直接消費能源，而是消費能源作為投入要素生產(chǎn)出來的產(chǎn)品。從終端需求部門來看，80%以上的碳排放來自于工業(yè)生產(chǎn)。

事實四，我國高耗能產(chǎn)業(yè)的能效水平已經(jīng)處于世界先進(jìn)水平。高耗能行業(yè)包括發(fā)電、供熱、金屬（鋼鐵、鋁）等行業(yè)，我國自2005年開始實施企業(yè)節(jié)能低碳行動，包括階梯電價、能效標(biāo)準(zhǔn)和能效標(biāo)識政策、能效“領(lǐng)跑者”計劃、重點行業(yè)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)等，主要高耗能行業(yè)基本實現(xiàn)全覆蓋。從單位產(chǎn)品耗能來看，我國高耗能行業(yè)的能效水平已經(jīng)是世界先進(jìn)水平。

事實五，各省之間的碳排放差異巨大。北京、上海等以服務(wù)業(yè)為主的城市碳排放相對較少，而內(nèi)蒙古、新疆等能源輸出省份以及山東、江蘇等工業(yè)省份碳排放量較大。

（二）實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的挑戰(zhàn)

從前述我國碳排放的基本事實來看，我們實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)面臨著較大的挑戰(zhàn)。第一，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)要保持一定增速。我國在2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，在2050年要建成社會主義現(xiàn)代化強國，為實現(xiàn)這些目標(biāo)，我們要保持一定的經(jīng)濟(jì)增速，我國當(dāng)前的發(fā)展階段仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。第二，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)疊加。這些挑戰(zhàn)包括生產(chǎn)成本持續(xù)上升、制造業(yè)比重下降、發(fā)展不平衡不充分（區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入差距）等。第三，生產(chǎn)側(cè)能源效率潛力已經(jīng)釋放，未來減排可能更依賴結(jié)構(gòu)調(diào)整。第四，節(jié)能減碳降污與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（短期內(nèi)）存在兩難抉擇。

能源是人類社會發(fā)展的基本要素投入。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提升與能源消費數(shù)量正相關(guān)。從世界主要國家碳達(dá)峰時間與達(dá)峰時人均GDP來看，英國、德國、法國、日本等均超過2萬美元，而目前我國人均GDP僅1萬美元出頭，到2030年還不到2萬美元，處于相對較低的水平。我國當(dāng)前仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的任務(wù)還很重。我國的制造業(yè)是排放大戶，同時它也是經(jīng)濟(jì)增長的主力和吸納就業(yè)人口的主力。此外，不同發(fā)展階段的省份面臨減排與發(fā)展的兩難選擇。

（三）實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的路徑

關(guān)于我國面臨的形勢，黨中央有著非常清醒和高瞻遠(yuǎn)矚的認(rèn)識，對我國實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的路徑方向做出了重要指示。中央財經(jīng)委員會第九次會議提出：“要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系。”對此我們主要有三點理解：第一，多目標(biāo)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)是基本原則；第二，能源領(lǐng)域（電力）是關(guān)鍵部門；第三，有效市場與有為政府結(jié)合起來共同提供有效激勵機制。

1、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多目標(biāo)協(xié)調(diào)是基本原則。首先，應(yīng)該科學(xué)合理設(shè)計合理減排動態(tài)路徑。碳達(dá)峰、碳中和是長期目標(biāo)，我們提出的原則是“代際減排成本均等化”，這一原則確定了減排的動態(tài)路徑。之所以提出這一原則，主要是基于兩方面考慮：一是技術(shù)進(jìn)步可能帶來減排成本的下降，比如可再生能源發(fā)電成本在過去十幾年中快速下降；二是國民收入上升有助于提高消費者對電力成本上升的承受能力，因此我們建議減排路徑可以先少后多、逐步實現(xiàn)。其次，因地制宜推進(jìn)雙碳目標(biāo)。碳達(dá)峰、碳中和是全社會的目標(biāo)，我們應(yīng)該兼顧安全性、成本性和公平性，不同的行業(yè)和省份是有差別的，應(yīng)該處理好多目標(biāo)和多地區(qū)之間的協(xié)調(diào)。

2、能源行業(yè)是關(guān)鍵部門。能源投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整在減排中的作用是非常大的。從最終需求來看，未來經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)升級帶來的能源消耗是不確定的，比如5G的能耗、電耗可能更高，針對于需求側(cè)的作用效果并不確定，所以從能源投入側(cè)入手效果可能更好一些。在能源領(lǐng)域，電力部門的碳中和可能早于其他部門的實現(xiàn)，路徑就是電力行業(yè)零碳化，其他行業(yè)電氣化，所以電力部門的作用是十分關(guān)鍵的。今年3月15日召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議首次提出要構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。從2020年我國各類機組裝機比例來看，火電占比57%，太陽能和風(fēng)電合計占比24%，而從發(fā)電量來看，太陽能和風(fēng)電合計不到10%，這是因為太陽能和風(fēng)電利用小時數(shù)較少，因此發(fā)電貢獻(xiàn)比例低于裝機比例。到2060年，我國新增電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中太陽能占比一半，風(fēng)電占比30%，而火電則要降至3%-4%。

新型電力系統(tǒng)也面臨著成本性與安全性的挑戰(zhàn)。風(fēng)電和太陽能屬于新型可再生能源，其供給具有間歇性、波動性和隨機性等三大特性，而用電需求是比較穩(wěn)定的，因而出現(xiàn)了供需不匹配的問題。電力的特殊性還在于不能大規(guī)模儲存，需要實時平衡，這為電力系統(tǒng)增加了平衡成本。另外，我國疆域遼闊，資源稟賦的分布極不均衡，風(fēng)能和太陽能主要分布在西部和北部地區(qū)，而用電的負(fù)荷中心集中在中部和東部地區(qū)，跨省跨區(qū)域輸送成本較高。風(fēng)能和太陽能的波動性導(dǎo)致了新能源接入電力系統(tǒng)后的供給不確定性，這也是一種隱性成本。要克服這些問題，一項很關(guān)鍵的技術(shù)就是儲能技術(shù)。我們對零碳電力系統(tǒng)投資額進(jìn)行了一個估算，從目前來看，電力系統(tǒng)投資要達(dá)到90萬億，而如果儲能成本下降一半，電力投資額為55萬億。當(dāng)然我們僅估算了電力行業(yè)，中國人民銀行、清華大學(xué)、國家發(fā)改委等機構(gòu)針對于全社會的估算結(jié)果是要高于我們的估算結(jié)果的。不過，電力確實占據(jù)了極高的比例。

3、有效市場與有為政府共同提供有效激勵機制。全社會實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)最終要落在微觀主體的投資、生產(chǎn)、消費等行為上，激勵機制是核心工具。市場能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)和消費的最優(yōu)配置，但最優(yōu)配置的前提是需要一個正確的價格信號。有效的市場在實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和中仍然應(yīng)該起到?jīng)Q定性的作用，從而降低對宏觀經(jīng)濟(jì)的成本沖擊。但是碳排放具有明顯的外部性特征，政府要提供糾正價格信號失靈的功能。所以，我們認(rèn)為有效的市場和有為的政府要結(jié)合起來。有為政府的作用體現(xiàn)在：碳定價機制（碳市場vs碳稅）、市場設(shè)計（電力市場、碳市場等）、產(chǎn)業(yè)政策（推動技術(shù)進(jìn)步）、社會政策（保障轉(zhuǎn)型的公平性，降低對低收入人群，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，地區(qū)發(fā)展與減排差異的影響）。

首先，市場設(shè)計是十分重要的。我們需要建立以新能源為主的電力體制機制和電力市場機制。電力市場需要實時平衡約束，是一個復(fù)雜的市場，在這樣的情況下，政府一定要加強頂層設(shè)計，其中市場機制的設(shè)計就是十分重要的。我們提出一個大的方向，包括更大范圍內(nèi)配置電力資源，允許合理棄風(fēng)棄光，完善輔助服務(wù)定價機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳市場和電力市場的改革等。

其次，政府應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)業(yè)政策推動技術(shù)進(jìn)步。未來實現(xiàn)碳中和一定是以技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)推動為基礎(chǔ)的，而推動技術(shù)進(jìn)步需要產(chǎn)業(yè)政策的助推。但產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計非常重要，應(yīng)該與市場激勵相融合，避免以往的產(chǎn)業(yè)政策的失誤和教訓(xùn)。

最后，政府應(yīng)通過社會政策保障轉(zhuǎn)型的公平性，降低對低收入人群，化石能源或高耗能等行業(yè)退出對從業(yè)人員和地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面沖擊。社會政策更多關(guān)注公平性，全社會都要承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本，但這種成本沖擊可能是不對稱的，低收入人群和煤炭等產(chǎn)業(yè)受到的沖擊更大一些。社會政策上，政府可以在低保和轉(zhuǎn)移支付等方面更多關(guān)注手沖擊較大的人群、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。

總結(jié)來看，我們的目標(biāo)非常明確，我國力爭在2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年前實現(xiàn)碳中和，這是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體。基于當(dāng)前的事實來看，實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是一場硬仗，也是對我黨治國理政的一場大考。黨中央對實現(xiàn)路徑的方向性指引也是明確的，多目標(biāo)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)是基本原則，以能源行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型為關(guān)鍵，有效市場與有為政府共同提供有效激勵機制。